交通運輸擺開 PPP盛宴共享共贏還需再邁幾道坎？

中國交通報2016年11月第6363期
ppp政府和社會資本合作是公共服務供給機制的重大創新，是一個十萬億元量級的巨大市場，是一場牽動千萬人的改革。如何創新投融資模式，探索并提升ppp模式在交通運輸行業的適用性，推動交通運輸行業持續健康發展？由交通運輸部科學研究院和平安銀行主辦的“ppp與交通基礎設施投融資高端對話”上，來自政府、企業、金融機構、科研機構的專家聚焦推進交通運輸ppp發展的路徑和方法，致力推動此項工作落地生根。
截至9月末，財政部ppp綜合信息平臺入庫項目中，交通運輸項目有1268個，占比12%；總投資37100億元，占比30%。
今年10月份，財政部等部門公布第三批ppp示范項目，交通運輸類項目共計62個，投資總額5065.9億元，項目數量占比12%，投資總額占比43.3%。交通運輸類項目中，高速公路項目26個，占42%；一級公路項目16個，占26%；橋梁項目4個，占6%；鐵路和港口碼頭項目均為3個，均占5%。
交通運輸是推廣ppp模式的重要領域
2015年，交通運輸部對收費公路新建項目進行了ppp試點，評選出了11個試點項目，總投資700多億元。這11個項目是國家高速公路網和普通國道中的跨越長江、黃河的重要通道工程。據悉，今年9月，普通國道試點項目234國道河南焦作至滎陽黃河大橋及連接線工程率先開工，其余國高網試點項目已通過國家發展改革委立項。
國高網以外的其他項目具體管理權限在地方，各地交通運輸主管部門按照當地政府對ppp的要求進行ppp嘗試，也有相當一部分項目通過財政以及發展改革部門報送國家發展改革委和財政部，申請納入國家級示范項目。
國家發展改革委和財政部均把交通運輸基礎設施作為ppp推廣的重點領域，已分別推出了兩批示范項目和三批示范項目。在這些項目中，交通運輸項目不管是個數，還是金額的比重，都占到相當大的分量。
據財政部政府和社會資本合作中心副主任莫小龍介紹，截至9月底，ppp綜合信息平臺入庫項目10471個，總投資額達到12.6萬億元；交通運輸類項目1268個，占比12%，投資額達到37100億元，占比30%。交通運輸類項目數量排序是一級公路、高速公路、二級公路，投資額排序是高速公路、一級公路、鐵路。
國家發展改革委第一批ppp示范項目中交通運輸項目已簽約75個，數量占比16%，投資規模占比75%；第二批項目中交通運輸項目已簽約39個，數量占比24%，投資規模占比70%。
“無論從國內外經驗來看，還是從改革開放之初到今天的發展來看，交通運輸基礎設施領域都是推進ppp模式的一個主戰場?！眹野l展改革委投資司副司長韓志峰表示。
公眾、社會資本和政府三方共贏
兩年多來，國務院、財政部和國家發展改革委發布的ppp相關文件達40多份，加上其他部委的文件，可以說ppp的管理制度框架已初步建立。ppp法也正在研究起草。
在大規模應用ppp的浪潮中，要強化正確理念的傳輸，是與會代表的共識。
早在上個世紀80年代，公路交通基礎設施就率先開展了引入社會資本和外商投資的試點，此后，bot為主的模式在交通基建領域快速發展。但是，“似曾相識的燕子不是原來的燕子”——交通運輸部原黨組副書記、副部長，中國公路學會理事長翁孟勇用一個形象的比喻，指出了當前對于ppp認識上的誤區。ppp的發展不僅要關注融資的問題，還要關注全過程服務管理的提升，以此為契機補齊服務和管理上的短板。
專家們注意到，一些地方政府簡單把ppp作為臨時性的融資手段，利用ppp的高杠桿特性融資，進行變相兜底或者過度融資，同時為了解決項目融資問題而放松對ppp項目實施流程的要求，導致物有所值理念未能充分體現。
莫小龍認為，2014年我國推行新一輪ppp改革時，把ppp看作是一種創新的公共產品和服務的供給管理模式，其核心是通過引進市場競爭機制，有效增加、改善和優化公共產品和服務，更強調全生命周期、全方位管理的理念。新的ppp改革頂層設計立足于實現公眾、社會資本和政府三方利益共贏，主要是從制度建設、機構建設、示范項目等三大方面展開，追求物有所值的價值目標，對于政府來講就是要少花錢、多辦事、辦好事。
據悉，依據“能進能出”的原則，財政部將部分不再適合采用ppp模式的項目調出示范項目庫，第一批、第二批項目中共調出7個項目。
“公共交通基礎設施建設的適當超前，是一種客觀規律，但人們往往認識不足，亦與特定時點上財力的局限、制約有關，長期眼界內更合理、合算的方式是‘一步到位’?！比珖f委員、中國財政學會ppp專業委員會主任委員賈康認為，交通運輸基礎設施交付使用以后，最好能滿足30年至50年經濟社會發展的需求，光靠政府一家“單打獨斗”很難。改革開放以來交通基礎設施發展的主要教訓不是太超前，而是超前不夠。而ppp正是解決財力等局限制約的“天時地利人和”湊在一起的陽光機制。他從多角度闡述了ppp的重要正面效應。ppp可以減少財政支出壓力，提高財政資金總體使用績效和政府履職能力；在公共服務供給中形成政府、企業、專業機構1﹢1﹢1>3的機制，資金使用的“以人為本”可以讓社會公眾持續受益。此外，ppp對推動“混合所有制”改革，健全現代市場體系，打造高標準法治化的營商環境，優化選擇性“聰明投資”增加有效供給等方面都具有重要作用。
政府投資基金參與ppp將成趨勢
ppp的活力在于創新。而政府投資基金與ppp模式的有機結合是投融資領域的一項創新，可以使項目交易結構更加靈活，并能夠充分發揮政府資金的引導和放大效應。截至2015年年底，國內共成立了780支政府引導基金，用于支持ppp項目、城鎮化發展、健康養老產業等。
交通運輸部財務審計司副司長盧尚艇介紹，交通運輸部積極推廣政府和社會資本合作模式，完善基礎設施特許經營制度，鼓勵各地探索設立公路水路交通政府投資基金，以財政資金為引導，吸引社會資本投入，建立穩定的公路水路交通發展的資金渠道。同時，鼓勵金融機構和民間資本共同發起設立交通基礎設施的產業投資基金。
根據最新改革方案，政府投資基金參與ppp將成為鼓勵ppp發展的重要方式，交通運輸產業基金大量成立而且投入到ppp項目將成為趨勢。
交通運輸部綜合規劃司副司長范振宇認為，政府投資基金與ppp模式的結合，是非常好的方式，有利于增強市場信心。現在無論是從國家層面還是地方層面都在研究。
據悉，浙江、云南、內蒙古、貴州、湖南、甘肅等地設立的交通產業基金規模已經超過4000億元，其中，浙江達1000億元。
內蒙古自治區交通運輸廳副廳長戴貴介紹，內蒙古“十三五”期間交通建設投資約4000億至4500億元，除了國家財政性資金、中央專項基金之外，主要的是靠政府與社會資本的合作，以及交通基金來籌措。今年6月，內蒙古自治區政府批復成立交通建設基金，總規模是500億元，與浦發銀行合作，采取母子基金1﹢n的架構?，F在部分資金已經落地，用在8個交通建設項目上。下一步主推的方向就是把各個子基金盡快建立起來，為交通建設籌集更多更充足的資金。
在貴州，ppp項目和常規政府還貸項目相比，工期至少節省30%、造價節約10%左右。如今，依托1000億元基金支撐，運用ppp模式推動貴州高速公路發展前景更加廣闊。貴州省交通運輸廳原黨委委員、總規劃師邱禎國介紹，貴州目前有兩支基金都已經落地，第一支是省政府批準交通運輸廳成立的交通產業發展基金，規模是400億元，每年財政拿出10億元，引導平安銀行等幾個金融機構共同參與。第二支是國務院批準貴州省成立的脫貧扶貧攻堅基金，共3000億元，其中1200億元用于交通，這之中又有一半用于高速公路ppp。貴州近期提出了縣縣通高速公路基礎上的加密規劃，還有5000公里準備要建。
截至9月30日，平安銀行產業基金的規模已經超過了7000億元。平安銀行行長胡躍飛認為，在交通運輸行業，ppp模式的優勢已經得到了廣泛認可。平安銀行大力推動專業化經營，在總行層面專門設立了服務交通運輸行業的專營機構——交通金融事業部，緊密跟隨國家發展戰略，圍繞大交通，以產業基金為支點，著眼于支持城鎮化發展帶來的城市群交通基礎設施及公共交通設施建設的需求。
群策群力推動ppp落地生根
從國內外的情況來看，交通運輸領域的項目回報率適中，非常適合采用ppp模式，但目前落地的情況少于預期。與會專家集思廣益，碰撞靈感，共同探討解決之道。
鼓勵多元化投資主體進入
目前，交通運輸ppp市場上主要有三類投資人，第一類是傳統在施工業務上有優勢的企業，第二類是金融機構，第三類是實業企業。（表1、表2為各方參與ppp項目優劣勢分析）
交通運輸部科學研究院與平安銀行共同發布的《交通行業政府與社會資本合作（ppp）模式現狀及展望》研究報告顯示，目前，交通運輸行業ppp模式運用的一個重要特點是社會資本以國有企業為主，活躍在一線的企業是建設類央企，建設期利潤是社會資本參與項目的根本因素。不過活躍在一線的建設企業往往也有比較豐富的運營經驗，這為后期的專業運營創造了良好條件。
當前，交通運輸領域引入ppp推進的速度還相對緩慢，除了體制機制、政策法規、流程規范等各領域共性的制約外，原因還涉及交通項目體量比較大、有些項目收益不夠好等多方面。專家們認為，應該進一步加大開放力度，鼓勵多元化的投資主體進入，鼓勵民營企業、外商企業、混合所有制企業平等參與ppp項目的競爭，充分發揮各類投資主體的優勢。
企業參與ppp的基本動機，仍然是“在商言商”，是投資取得合理回報。ppp項目周期長，收支往往難以預測，運營期的風險難以控制和分配。韓志峰建議，可以適當延長運營年限，保障社會投資者的合理收益；靈活運用多種方式，通過市場的方式挖掘項目本身的商業價值，增加項目運營收入。
ppp項目實施更需要務實基礎上的創新。范振宇建議，可以采用單個項目、組合項目、連片開發等多種形式，把好的項目和差的項目肥瘦搭配組合，共同增加項目的吸引力和增加項目的投資回報。
完善社會資本退出機制
ppp是長期運營合作，首先要樹立長期合作的信心，但也要為社會資本的合理退出提供更多的方式和途徑。
韓志峰表示，交通運輸項目投資規模大，運營期限長，社會資本進入之后，大量資金30年、40年甚至50年不退出也很難。因為客觀的經濟形勢會發生變化，企業的經營方向會調整，需要保持一定的資產能動性。完善社會資本退出機制，是提高社會資本進入積極性的一個重要環節。
今年8月，國家發展改革委《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作工作的通知》提出，推動ppp項目與資本市場深化發展相結合，依托各類產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式，豐富ppp項目投資退出渠道。提高ppp項目收費權等未來收益變現能力，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出機制，增強ppp項目的流動性，提升項目價值，吸引更多社會資本參與。
“目前，從金融機構的角度去參與ppp，資金和資產中間缺乏一個主動管理的平臺，比較好的是基金管理公司。從基金管理人的角度看ppp項目，退出的風險是首要的風險。”平安證券董事總經理李朋說，保險系應該是未來ppp股權投資的重要機構，保險資金的特點是期限長、要求的回報不高。但保險可能愿意投10年的時間，很多ppp項目都是20年以上的，這類產品去哪里找投資人？他建議，可以通過金融產品做混合投資，通過標準化金融產品的流轉、交易，在不動項目公司股權的情況下實現投資人的退出。伴隨著中國ppp的是一個十萬億元的市場，這些資產不會沉淀在實業或者運營企業手中，一定要建立一個流轉的市場。
風險與回報相適應
ppp的精髓是政府與社會資本雙方遵守契約精神，平等合作，分擔風險，共享收益，有效增加、優化公共產品和服務。
交通運輸部《交通基礎設施政府與社會資本合作等模式試點方案》提出，試點省份交通運輸主管部門按照特許經營協議約定履行合同義務和監管責任，不得給予不合理的補貼承諾，不得兜底市場風險，保障投資者有長期穩定合理收益。
清華大學ppp研究中心首席專家王守清教授認為，真正的風險分擔是ppp四大核心原則之一。誰有控制力誰去承擔相應的風險，如果每一個風險都由控制成本最低的一方來承擔，總投資就可以降低，就可以實現物有所值。例如，最低市場需求風險應該由投資者承擔，因為投資者是專業人士，可以做凈值調查，如果覺得需求根本不可能維持項目，無論如何也不可能去干，這樣就可以避免政績項目、不可持續項目變成ppp，給政府造成債務負擔。風險的分擔主要是靠合同。投資者主導的項目公司要跟政府、銀行、分包商、供貨商、保險公司等簽合同，通過合同的設計實現風險分擔。同時，風險要與回報相適應，要有上限，建立重新談判觸發機制。曾經，政府為了吸引外資，承擔了兜底風險，但利潤沒有封頂，出現了資本“暴利”，因此對稱原則非常重要。
在ppp項目中，風險分擔、利益共享已經成為共識。交通運輸部科學研究院研究員李曉峰表示，有的項目可能會有一些超額利潤，超額利潤怎么分、超額收益怎么監管？應該研究建立交通基礎設施ppp項目政府監管制度。北京地鐵4號線ppp項目有一些可借鑒的地方，但是目前沒有明確的操作性意見。此外，由于合理回報率難以定一個指標，價格是供求關系決定的，讓投標人充分競爭非常關鍵。
（天津市交通運輸委員會 2016-11-11 14:56:41）

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